L'entreprise serait devenue « un acteur géopolitique ». La formule circule dans les colloques, les plaquettes de cabinets de conseil et les intitulés de postes. Elle a le mérite de désigner quelque chose de réel. Elle a le défaut de ne rien mesurer.
Or il existe, derrière la formule, une administration. Des lignes budgétaires votées, des plafonds d'emplois, des décrets, des rapports d'activité et des contrôles de la Cour des comptes. Tout cela est public. En 2024, la France a exporté pour 598,3 milliards d'euros de biens et affiché un déficit commercial FAB/FAB de 81,0 milliards, après 100,0 milliards en 2023 et un record historique de 162,6 milliards en 2022, selon les Douanes. La même année, la direction générale du Trésor a examiné 392 dossiers au titre du contrôle des investissements étrangers en France, contre 309 l'année précédente.
Soutenir d'un côté, filtrer de l'autre : ce sont les deux mains d'une même politique. Cette enquête regarde ce que cet appareil coûte, ce qu'il produit, ce que ses propres contrôleurs lui reprochent, et ce que la recherche publiée dit du poids réel des entreprises comme acteurs des relations internationales.
Qui pilote réellement la diplomatie économique française ?
La réponse courte est : personne seul. La réponse longue est une carte administrative qu'il faut avoir en tête avant de parler d'influence.
Le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères a fait de la diplomatie économique une priorité affichée à partir d'août 2012, quand Laurent Fabius l'a annoncée devant la conférence des ambassadeurs. Une direction des entreprises et de l'économie internationale a été créée en mars 2013, forte d'environ soixante-quinze personnes, avec trois objectifs : accompagner les entreprises françaises sur les marchés étrangers, peser sur les cadres réglementaires européens et internationaux, attirer les investissements en France.
Mais l'essentiel des moyens de terrain ne relève pas du Quai d'Orsay. Il relève de Bercy, via le réseau international de la direction générale du Trésor : services économiques régionaux, services économiques, délégués et correspondants. Au 1<sup>er</sup> janvier 2021, ce réseau comptait 502 agents répartis dans 129 implantations couvrant 105 pays, auxquels s'ajoutaient des conseillers sectoriels détachés d'autres ministères — 43 conseillers agricoles, 27 conseillers environnement, 10 conseillers propriété intellectuelle de l'INPI, 6 attachés financiers de la Banque de France.
Le point de friction est institutionnel, et il est documenté. À l'étranger, les services économiques sont placés sous l'autorité de l'ambassadeur, mais dans leurs relations avec l'administration centrale ils dépendent exclusivement de la DG Trésor : la direction de la diplomatie économique du Quai d'Orsay n'a sur eux ni autorité ni pouvoir d'instruction directe. Le rapport sénatorial de Thierry Cozic et Frédérique Espagnac, déposé le 2 juin 2021, le formule sans détour et en tire dix recommandations, dont l'urgence d'outils informatiques partagés avec Business France.
Le troisième étage est l'opérateur. Business France est un établissement public né en 2015 de la fusion d'Ubifrance et de l'Agence française pour les investissements internationaux. Il porte quatre missions : l'export, l'attractivité, le volontariat international en entreprise et la promotion de l'image économique de la France. Depuis 2018, il coordonne la Team France Export avec les chambres de commerce, les régions et Bpifrance : 250 conseillers déployés en France, 750 à l'étranger.
Le quatrième étage est bénévole, et c'est le plus ancien. Le réseau des conseillers du commerce extérieur de la France a été créé le 21 mai 1898, dans le sillage de la défaite de 1870 et de la création de l'Office national du commerce extérieur ; il est régi aujourd'hui par le décret n° 2010-663 du 17 juin 2010. Ce sont des dirigeants nommés par le Premier ministre qui exercent leur mission sans rémunération : près de 4 900 conseillers répartis dans 78 pays début 2025, renouvelés par vagues de nominations décrétales.
L'appareil français de diplomatie économique, en effectifs
0
Conseillers du commerce extérieur bénévoles, répartis dans 78 pays
0
Plafond d'emplois de Business France en 2026, en ETPT, après 1 418 en 2025
0
Volontaires internationaux en entreprise en poste en 2024, dans plus de 120 pays
0
Agents du réseau international de la DG Trésor au 1er janvier 2021, dans 105 pays
Combien l'État y consacre-t-il, et avec quels moyens ?
Les chiffres sont dans les documents budgétaires, et ils vont dans un sens unique : la contrainte.
La subvention pour charges de service public versée à Business France s'établit à 90,7 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2026, en stabilité par rapport à 2025. Elle provient de trois programmes : 86 millions d'euros au titre du programme 134, 1 million au titre du programme 112 « aménagement du territoire », 2,4 millions au titre du programme 149 pour la partie agricole. Le repère utile est 2023 : la subvention avait alors été portée à 100,7 millions d'euros, en hausse de 15,6 millions, pour couvrir l'inflation, la masse salariale, la cybersécurité et huit des treize mesures du Plan Export.
Autrement dit, la dotation de 2026 est inférieure d'environ dix millions d'euros à celle de 2023, en euros courants, avant même de tenir compte de l'inflation cumulée sur trois ans. Le plafond d'emplois suit la même pente : 1 392 ETPT en 2026, contre 1 418 en 2025, avec un schéma d'emplois négatif de 21 ETP auquel s'ajoutent 5 ETP au titre de la loi de finances pour 2025.
Le réseau de Bercy a connu la même érosion, en plus long. Le rapport sénatorial de 2021 relève qu'à périmètre constant, plus de 600 ETP ont été supprimés depuis 2004 dans le réseau international de la DG Trésor, qui n'en comptait plus que 502.
Deux précisions comptent pour ne pas se tromper d'échelle. D'abord, la subvention n'est pas le budget : lors de son contrôle sur les exercices 2015 à 2019, la Cour des comptes relevait 101 millions d'euros de subventions de l'État pour 472 millions d'euros de recettes totales et 1 493 ETP en 2019. L'opérateur vit majoritairement de recettes commerciales facturées aux entreprises, pas de la dotation publique. Ensuite, les réorganisations ont un coût : la Cour chiffre à 8,54 millions d'euros la fusion Ubifrance-AFII, achevée en 2017. Une fusion Business France-Atout France a d'ailleurs été envisagée puis écartée, les rapporteurs du budget 2026 indiquant qu'elle a été abandonnée au profit d'une mutualisation des réseaux à l'étranger.
Que valent les résultats affichés par Business France ?
C'est ici que l'écart entre communication institutionnelle et documents de contrôle devient instructif.
Le chiffre mis en avant pour 2024 est de 1,8 milliard d'euros de chiffre d'affaires additionnel à l'export généré par l'accompagnement, associé à plus de 31 000 emplois créés ou anticipés. Sur six ans, la Team France Export revendique plus de 70 000 projets d'entreprises accompagnés et près de 2 milliards d'euros de chiffre d'affaires additionnel par an.
Le contrôle de la Cour des comptes publié le 7 octobre 2021, portant sur 2015-2019, donne un ordre de grandeur différent — environ 3 milliards d'euros de courant d'affaires à l'international par an pour les entreprises accompagnées — et surtout une réserve que la communication ne reprend jamais : près de la moitié des entreprises accompagnées déclaraient n'avoir obtenu aucun contrat à l'issue de l'accompagnement. Les taux de satisfaction, eux, restaient élevés, entre 89 % et 96 %.
Ces deux séries ne se contredisent pas frontalement, mais elles ne mesurent pas la même chose. Le « courant d'affaires » recensé par la Cour agrège des flux déclarés sur un périmètre large ; le « chiffre d'affaires additionnel » revendiqué pour 2024 est une mesure d'impact attribuée à l'accompagnement, reconstituée à partir de déclarations d'entreprises. Aucune des deux n'est un contrefactuel. Un taux de satisfaction de 96 % coexistant avec une moitié de contrats non obtenus dit exactement cela : on mesure un service rendu, pas un effet causal.
La Cour est allée plus loin dans son rapport du 5 octobre 2022, « Les dispositifs de soutien à l'exportation. Une efficacité à renforcer, un modèle à repenser ». Le constat central y est de sobriété : ces soutiens publics, jugés limités au regard des enjeux, ne peuvent à eux seuls accroître la performance du commerce extérieur. Le rapport rappelle qu'en 2021 la balance commerciale touchait un point bas historique à 84,7 milliards d'euros de déficit, et que la spécialisation géographique n'explique qu'environ 25 % du recul de la part de marché française — une proportion comparable à celle de l'Allemagne (29 %), de l'Italie (23 %) et du Royaume-Uni (23 %). Le problème n'est donc pas d'abord où la France vend, mais quoi et à quel prix.
Un dernier repère, statistique celui-là. Selon les Douanes, la France comptait 151 200 exportateurs en 2024, non-résidents inclus, en hausse de 7 200 unités : le niveau le plus élevé depuis dix ans, en progression de 24 % par rapport à 2014. Mais la structure reste très déséquilibrée : les TPE et PME représentent 95 % des exportateurs et 12 % seulement des ventes à l'export.
Comment l'État français a bâti — puis durci — son appareil économique extérieur
Les conseillers du commerce extérieur
Le réseau est créé le 21 mai 1898, adossé à l'Office national du commerce extérieur. Des dirigeants d'entreprise nommés par l'État, non rémunérés : le premier dispositif français de diplomatie économique est une externalisation avant la lettre.
Le contrôle des investissements étrangers est-il devenu l'instrument principal ?
C'est le volet qui a le plus changé en dix ans, et de loin.
Le régime français d'autorisation préalable a été étendu par étapes. Le décret n° 2019-1590 du 31 décembre 2019, pris dans le sillage de la loi PACTE, a abaissé le seuil de déclenchement de 33 % à 25 % du capital et ajouté des secteurs sensibles : presse écrite et presse en ligne d'information politique et générale, sécurité alimentaire, stockage d'énergie, technologies quantiques. En juillet 2020, dans le contexte de la crise sanitaire, un seuil de 10 % des droits de vote a été instauré à titre temporaire pour les sociétés cotées. Cette mesure d'exception a été pérennisée au 1<sup>er</sup> janvier 2024.
L'effet est visible dans les volumes. Selon le rapport annuel de la DG Trésor publié le 30 juillet 2025, 392 dossiers ont été déposés en 2024 — demandes d'autorisation, demandes d'examen préalable, notifications de franchissement du seuil de 10 % dans une société cotée — contre 309 en 2023, soit une hausse de 27 %. Le point de comparaison décennal est éloquent : l'ordre de grandeur était d'une centaine de dossiers par an au milieu des années 2010.
Cent quatre-vingt-deux autorisations ont été délivrées en 2024. Cinquante-quatre pour cent d'entre elles étaient assorties de conditions spécifiques, contre 44 % en 2023 — un taux présenté comme un record européen. Les investisseurs concernés venaient à 65 % de pays hors Union européenne et Espace économique européen, principalement des États-Unis, du Royaume-Uni et de Suisse. La répartition sectorielle place les infrastructures critiques et services essentiels en tête avec 37 % des dossiers, devant la défense, les technologies duales et la cryptologie (26 %), les activités mixtes (22 %) et la recherche-développement avancée (14 %).
Le chiffre qui donne sa vraie mesure au dispositif est ailleurs : six opérations seulement ont été refusées au cours des trois dernières années. Un régime qui autorise presque toujours mais conditionne une fois sur deux n'est pas un veto — c'est un instrument de négociation. L'État n'interdit pas l'acquisition ; il obtient des engagements sur le maintien d'activités, d'emplois, de sites ou de capacités technologiques en France. C'est là que « l'entreprise acteur géopolitique » cesse d'être une figure de style : la cible d'un rachat devient l'objet d'une transaction entre un investisseur étranger et un État.
Les sanctions font-elles de l'entreprise un instrument ou une cible ?
Pendant longtemps, la réponse française à cette question a été subie plutôt que choisie.
Le 30 juin 2014, BNP Paribas a accepté de payer 8,834 milliards de dollars aux autorités américaines pour éviter des poursuites pénales, après avoir reconnu des violations des embargos décidés par les États-Unis contre Cuba, l'Iran et le Soudan. Le 22 décembre 2014, Alstom a plaidé coupable de violation du Foreign Corrupt Practices Act et a été condamnée à 772,29 millions de dollars d'amende pénale, le ministère américain de la Justice retenant plus de 75 millions de dollars de pots-de-vin versés pour emporter plus de 4 milliards de dollars de contrats, de l'Indonésie aux Bahamas.
Ces deux dossiers ont un point commun juridique : le rattachement au droit américain reposait sur l'usage du dollar, de serveurs ou d'intermédiaires situés aux États-Unis. C'est la définition même de l'extraterritorialité, et ce qui en fait un instrument de puissance et pas seulement de probité.
La France dispose depuis 1968 d'un texte censé s'y opposer : la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968, dite loi de blocage, qui interdit de communiquer à une autorité étrangère des informations économiques, commerciales, industrielles, financières ou techniques hors des canaux d'entraide judiciaire. Elle est longtemps restée une déclaration d'intention. La loi Sapin 2 du 9 décembre 2016 a créé l'Agence française anticorruption, qui s'est vu confier notamment le suivi de l'application de cette loi de blocage lorsqu'une entreprise française est soumise par un juge étranger à un programme de mise en conformité.
Le basculement s'est joué le 31 janvier 2020 avec Airbus. L'accord global — convention judiciaire d'intérêt public avec le Parquet national financier, deferred prosecution agreement avec le Serious Fraud Office britannique et avec le ministère américain de la Justice, ordonnance de consentement du Département d'État — a porté sur un montant total d'environ 3,6 milliards d'euros. Le ministère américain de la Justice l'a présenté comme la plus importante résolution mondiale en matière de corruption. La différence avec 2014 est que la France y était partie prenante, et non spectatrice : la conformité était devenue un terrain de négociation entre États, avec l'entreprise pour objet.
Contrôle des investissements étrangers en France : la montée en charge
Que dit la recherche du poids réel des entreprises comme acteurs des relations internationales ?
Il faut ici distinguer deux littératures qui ne se parlent presque pas.
La première est conceptuelle et vient des relations internationales. L'ouvrage de référence reste Rival States, Rival Firms. Competition for World Market Shares, de John Stopford et Susan Strange, publié par Cambridge University Press en 1991. Les auteurs y proposent la notion de diplomatie triangulaire : aux relations classiques entre États s'ajoutent des relations État-firme et firme-firme, appuyées sur une enquête portant sur plus de cinquante multinationales et une centaine de projets d'investissement au Brésil, en Malaisie et au Kenya. La postérité de ce cadre est considérable ; la littérature qui s'en réclame aujourd'hui sous les étiquettes de business diplomacy ou corporate diplomacy est très majoritairement descriptive, souvent publiée en revues de management, et elle repose largement sur des études de cas plutôt que sur des mesures.
La seconde littérature est économétrique, et elle porte sur une question plus étroite mais chiffrable : l'accompagnement public à l'export produit-il des exportations supplémentaires ?
Les résultats existent, et ils divergent selon la méthode. L'étude de référence en coupe internationale est celle de Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga et Lucy Payton, publiée en 2010 dans le Journal of Development Economics, à partir d'une enquête couvrant 103 pays développés et en développement. Les élasticités rapportées par cette littérature sont faibles et très dispersées : une hausse de 1 % du budget d'une agence de promotion des exportations est associée, selon les travaux et les spécifications, à une hausse des exportations comprise entre 0,05 % et 0,10 % en moyenne, avec des écarts allant de zéro dans certains pays à environ 0,22 % dans d'autres. L'hétérogénéité entre agences n'est pas du bruit : elle est le résultat principal.
À l'inverse, les travaux sur données individuelles d'entreprises donnent des effets plus nets. Jakob Munch et Georg Schaur, dans l'American Economic Journal: Economic Policy en 2018, exploitent les données danoises appariées et concluent que la promotion des exportations augmente les ventes, la valeur ajoutée, l'emploi et la valeur ajoutée par travailleur, avec un gain de valeur ajoutée environ trois fois supérieur aux coûts directs du dispositif pour les petites entreprises.
La divergence tient à la méthode, pas à une contradiction de fond. Les études en coupe internationale corrèlent des budgets d'agences à des exportations agrégées, où mille facteurs interfèrent ; les études sur données de firmes comparent des entreprises accompagnées à des entreprises comparables non accompagnées et isolent bien mieux l'effet causal — mais sur un pays, un dispositif et une période. Rien n'autorise à transposer le résultat danois de 2018 au dispositif français de 2026, qui n'a ni la même architecture, ni le même modèle économique, ni la même population cible.
Que reste-t-il alors de la formule « l'entreprise, acteur géopolitique » ?
Trois choses, et elles ne sont pas de même nature.
Ce qui est solidement établi, c'est que l'entreprise est devenue un objet de politique étrangère. Le contrôle des investissements étrangers en fait la démonstration administrative : un rachat est instruit par le Trésor, conditionné par l'État, refusé si nécessaire. Les sanctions en font la démonstration judiciaire : une entreprise peut se voir imposer par un juge étranger des obligations que son État d'origine tente ensuite de contenir par une loi de blocage.
Ce qui est plausible mais mal mesuré, c'est que l'entreprise soit un acteur autonome de la relation internationale, conduisant sa propre diplomatie. Le cadre théorique existe depuis 1991 ; les mesures d'influence, elles, n'existent pas sous forme publique et comparable. On dispose d'études de cas, pas d'indicateurs.
Ce qui est manifestement faux, c'est l'idée que l'appareil public de soutien pèserait lourd dans les résultats du commerce extérieur français. Une subvention de 90,7 millions d'euros et 1 392 emplois publics ne déplacent pas un déficit de 81 milliards, et la Cour des comptes l'écrit sans détour dès 2022. Le facteur déterminant est ailleurs : dans la composition de l'appareil productif, la structure des coûts et la gamme des produits.
Ce que cette enquête n'a pas pu établir
Trois limites doivent être nommées.
Première limite : il n'existe aucune évaluation contrefactuelle publiée de l'accompagnement de Business France. Ni le rapport de la Cour des comptes de 2021, ni celui de 2022, ni les bilans annuels de l'opérateur ne comparent les entreprises accompagnées à un groupe témoin d'entreprises comparables non accompagnées. Le chiffre de 1,8 milliard d'euros de chiffre d'affaires additionnel pour 2024 est une mesure déclarative attribuée, pas un effet causal estimé. Il ne peut être ni confirmé ni infirmé par les documents publics.
Deuxième limite : les données de contrôle des investissements étrangers sont agrégées par construction. Le rapport annuel de la DG Trésor publie des volumes, des taux de conditionnalité et des répartitions sectorielles, mais aucune opération n'est nommée, aucune condition n'est détaillée, et la teneur exacte des engagements obtenus reste couverte par le secret des affaires. On peut donc mesurer l'intensité du contrôle, pas son efficacité.
Troisième limite : les chiffres d'effectifs ne sont pas synchrones. Le plafond d'emplois de Business France est celui du projet de loi de finances pour 2026, l'effectif du réseau de la DG Trésor date du 1<sup>er</sup> janvier 2021, le décompte des conseillers du commerce extérieur de début 2025, celui des volontaires internationaux d'octobre 2024. Aucune publication ne consolide ces périmètres à une même date : le rapprochement opéré ici vaut comme ordre de grandeur, pas comme photographie. Même réserve sur les résultats : le courant d'affaires d'environ 3 milliards d'euros par an relevé par la Cour pour 2015-2019 et les 1,8 milliard de chiffre d'affaires additionnel revendiqués pour 2024 sont tous deux publiés, aucun n'invalide l'autre, et aucun n'est comparable à l'autre.
FAQ
Quel est le budget de Business France en 2026 ?
La subvention pour charges de service public inscrite au projet de loi de finances pour 2026 s'élève à 90,7 millions d'euros, stable par rapport à 2025 et inférieure aux 100,7 millions d'euros de 2023. Elle se répartit entre le programme 134 (86 millions), le programme 112 (1 million) et le programme 149 (2,4 millions). Cette subvention ne constitue pas le budget total de l'opérateur, qui tirait déjà en 2019 l'essentiel de ses 472 millions d'euros de recettes de son activité commerciale.
Combien d'investissements étrangers la France a-t-elle bloqués ?
Six opérations ont été refusées au cours des trois dernières années, selon le rapport annuel de la DG Trésor publié le 30 juillet 2025. Le dispositif fonctionne beaucoup plus par conditionnalité que par interdiction : sur 182 autorisations délivrées en 2024, 54 % étaient assorties de conditions spécifiques, contre 44 % en 2023.
L'accompagnement public à l'export est-il efficace ?
Les résultats publiés divergent selon la méthode. Les études en coupe internationale, comme celle de Lederman, Olarreaga et Payton (2010) sur 103 pays, trouvent des élasticités faibles et très dispersées entre pays. Les études sur données d'entreprises, comme celle de Munch et Schaur (2018) sur le Danemark, trouvent des gains supérieurs aux coûts directs pour les petites entreprises. Aucune évaluation contrefactuelle équivalente n'a été publiée sur le dispositif français.
Que fait exactement un conseiller du commerce extérieur de la France ?
C'est un dirigeant ou cadre d'entreprise nommé par décret du Premier ministre pour conseiller les pouvoirs publics et accompagner les entreprises françaises à l'international, sans rémunération. Le réseau, créé le 21 mai 1898 et régi par le décret n° 2010-663 du 17 juin 2010, comptait près de 4 900 membres répartis dans 78 pays début 2025.
L'enquête en slides
